Approche de la politique bureaucratique, approche théorique de la politique publique qui met l’accent sur la négociation interne au sein de l’État.
L’approche politique bureaucratique soutient que les résultats des politiques résultent d’un jeu de négociation entre un petit groupe d’acteurs gouvernementaux hautement placés. Ces acteurs viennent au jeu avec des préférences, des capacités et des positions de pouvoir variables. Les participants choisissent des stratégies et des objectifs stratégiques en fonction de différentes idées sur les résultats qui serviront le mieux leurs intérêts organisationnels et personnels. La négociation se déroule ensuite par un processus pluraliste de donnant-donnant qui reflète les règles du jeu en vigueur ainsi que les relations de pouvoir entre les participants. Parce que ce processus n’est ni dominé par une seule personne ni susceptible de privilégier des décisions d’experts ou rationnelles, il peut entraîner des résultats sous-optimaux qui ne répondent pas aux objectifs de l’un des participants individuels.
La plupart des discussions sur la politique bureaucratique commencent avec l’article de Graham T. Allison paru en 1969 dans l’American Political Science Review, « Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis », bien que ce travail s’appuie sur des écrits antérieurs de Charles Lindblom, Richard Neustadt, Samuel Huntington et d’autres. Allison fournit une analyse de la crise des missiles cubains qui oppose la négociation politique bureaucratique à deux autres modèles d’élaboration de politiques. Le premier suppose que les décisions politiques sont prises par un décideur unitaire et rationnel, représenté par « l’État » dans de nombreuses formulations. Ainsi, la politique bureaucratique est souvent proposée comme contrepoint aux conceptions réalistes ou rationalistes de la prise de décision politique. La deuxième approche alternative décrit les politiques comme étant guidées, voire résultant, de procédures bureaucratiques établies précédemment, ce qui laisse peu de place à une action autonome des décideurs de haut niveau. Comparé à ces conceptions et à d’autres conceptions alternatives de l’élaboration des politiques, le modèle politique bureaucratique représente une souche significative et distinctive de la théorie des organisations et des États dans les relations internationales, la théorie des organisations, les politiques publiques et la politique américaine.
Peut-être le concept le plus respectueux du modèle politique bureaucratique, et le raccourci que beaucoup ont utilisé pour le définir, est-il que les acteurs poursuivront des politiques qui profiteront aux organisations qu’ils représentent plutôt qu’aux intérêts nationaux ou collectifs. Cette idée, selon laquelle « où vous vous tenez dépend de l’endroit où vous vous asseyez », est souvent appelée la loi de Miles d’après le bureaucrate de l’ère Truman qui a inventé l’expression. Revendication centrale et intuitivement puissante des explications politiques bureaucratiques, cette prémisse a été critiquée pour sa vision étroite de la formation des préférences. Par exemple, les critiques notent qu’il ne parvient pas à expliquer le rôle de nombreux acteurs importants dans l’étude de cas politique bureaucratique originale de la crise des missiles de Cuba. Pourtant, même les premiers théoriciens de la politique bureaucratique, y compris Allison, ont explicitement reconnu que d’autres facteurs, tels que la personnalité, les relations interpersonnelles et l’accès à l’information, jouent également un rôle important dans le processus politique bureaucratique. Pour ces théoriciens, trois questions clés guident la compréhension du jeu politique : (1) Qui sont les acteurs ? (2) Quels facteurs influencent la position de chaque acteur? et (3) Comment les positions des acteurs se rejoignent-elles pour générer des politiques gouvernementales ?
Chacune de ces requêtes masque un certain nombre de questions et d’hypothèses supplémentaires sur le processus politique bureaucratique. Que les acteurs soient élus ou nommés, de haut niveau, de milieu ou de bas niveau, et nouveaux à leurs postes ou anciennes mains peuvent tous affecter leurs intérêts et leurs positions de négociation. Par exemple, les acteurs qui font partie d’une administration politique temporaire, tels que les nommés politiques des États-Unis. président, pourrait être susceptible de poursuivre des intérêts à plus court terme que les fonctionnaires de carrière ayant des affiliations organisationnelles de longue date. De nombreux aspects de l’environnement politique influencent également la dynamique politique bureaucratique. Les questions qui sont très importantes et visibles pour les principaux groupes, par exemple, peuvent amener des acteurs politiquement ambitieux à modifier leurs positions de négociation. Le lieu où se déroulent les négociations — salle du cabinet, salle de conférence, médias publics, etc. — peut également privilégier certains acteurs et certains intérêts par rapport à d’autres.
Des implications importantes peuvent être tirées de ce modèle. L’un des principaux objectifs de l’analyse initiale d’Allison était de montrer que l’hypothèse, courante chez les praticiens de la politique étrangère, selon laquelle les gouvernements agissent en tant qu’acteurs rationnels et unitaires est fondamentalement erronée. Pour comprendre les actions d’un État, voire de toute grande organisation complexe, il faut comprendre les règles qui régissent ses processus décisionnels et les motivations des acteurs qui y participent. Le résultat d’un tel processus peut très bien indiquer un point de compromis sans logique stratégique interne claire et peut même refléter la conséquence involontaire d’un tiraillement dynamique entre les acteurs. Ainsi, il peut être très difficile d’interpréter les intentions qui sous-tendent le comportement apparemment stratégique d’organisations complexes, rendant les interactions avec ces organismes moins prévisibles et, dans certains domaines, comme les conflits internationaux, par conséquent plus dangereuses.
Bien que le modèle politique bureaucratique ait été utilisé pour décrire la prise de décision dans de nombreux contextes différents, il est le plus souvent appliqué à l’élaboration de politiques nationales aux États-Unis et en particulier à la politique étrangère des États-Unis. Cette orientation a signifié que la théorie reste sous-développée dans de nombreux domaines politiques, et la vision pluraliste traditionnelle de la politique bureaucratique a été contestée par des critiques qui revendiquent des voies alternatives à l’élaboration des politiques. Certains critiques soutiennent que dans le contexte américain, le modèle sous-estime le pouvoir du président, qui domine la politique par la sélection et le contrôle des fonctionnaires nommés. D’autres critiquent le modèle parce qu’il met trop peu l’accent sur le pouvoir des administrateurs et des structures de niveau inférieur d’influencer les politiques par le contrôle de l’information et de la mise en œuvre. Étant donné que l’approche de la politique bureaucratique a le plus souvent été appliquée à des études sur la prise de décision en cas de crise, des critiques ont également affirmé que sa valeur pour expliquer l’élaboration de politiques ordinaires, en particulier au fil du temps, est limitée. Enfin, certains ont exprimé des inquiétudes normatives quant aux implications du modèle politique bureaucratique pour la responsabilité du gouvernement: si les décisions du gouvernement ne peuvent être attribuées à des décideurs individuels, mais résultent plutôt d’un processus opaque de donnant-donnant entre dirigeants élus et non élus, il devient beaucoup plus difficile d’attribuer la responsabilité et donc la responsabilité de ces activités.