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Un Enfoque nacional: Infraestructura de Preparación de los Estados Unidos

Para avanzar en la preparación y resiliencia de los Estados Unidos, el Presidente Bush comenzó a emitir Directivas Presidenciales de Seguridad Nacional tras los ataques terroristas de 2001. Estas directivas tienen por objeto mejorar la preparación y reducir el riesgo mediante la definición de la infraestructura federal, incluido el establecimiento de condiciones de amenaza, el desarrollo de un Sistema Nacional de Gestión de Incidentes, el establecimiento de un objetivo nacional de preparación para todos los peligros y una variedad de medidas conexas. En el corazón de la iniciativa general de preparación de los Estados Unidos hay cuatro componentes, que incluyen la Visión Nacional de Preparación, 15 Escenarios de Planificación Nacional, UTL y la Lista de Capacidades Objetivo.

la Figura 1-2. El Proceso de Directrices Nacionales de Preparación.

La visión de las Directrices Nacionales de Preparación es una NACIÓN PREPARADA con capacidades coordinadas para prevenir, proteger, responder y recuperarse de todos los peligros de una manera que equilibre el riesgo con los recursos (Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, 2007a). A medida que desglosamos esta breve frase, rápidamente se hace evidente que plantea un conjunto masivo de desafíos. El primer reto importante es la coordinación. Esto incluye la coordinación entre los sectores público y privado, la coordinación horizontal en cada nivel de gobierno, la coordinación vertical entre agencias federales, estatales y locales, e incluso la coordinación internacional de recursos durante desastres a gran escala. El tamaño geográfico y la fragmentación política de los Estados Unidos hacen que esto sea extremadamente difícil. Hay docenas de agencias federales que deben intentar orquestar la planificación con los 50 estados, Estados Unidos. territorios, cientos de reservas de nativos americanos, y miles de gobiernos locales. Los estados facilitan la coordinación con los gobiernos nativos americanos y locales, agregando otra capa esencial al proceso, pero entre la mayoría de estas agencias y las capas de gobierno, hay una tensión innata. Las fórmulas de financiación de la preparación alimentan la controversia. Las agencias federales son presionadas por el Congreso para exigir productos adicionales de preparación de las agencias estatales y locales, a la vez que a menudo proporcionan menos fondos. Los gobiernos estatales y locales, a su vez, presionan al Congreso para que cambie la estructura y los requisitos de financiamiento. Persisten las tensiones entre las áreas metropolitanas, que soportan la carga de proteger a la mayoría de la población, y sus contrapartes rurales, que luchan por obtener niveles adecuados de financiación para proteger también a sus residentes. Dado que la aprobación de los fondos para la preparación recae en el Congreso, también hay una tendencia a centrarse en los problemas en lugar de en la infraestructura. A medida que los miembros del Congreso escuchan las preocupaciones de sus electores sobre temas específicos, existe una tendencia a abordar las preocupaciones de los ciudadanos redirigiendo los fondos existentes para centrarse en «temas candentes», como el bioterrorismo o la gripe pandémica. Esto a menudo se traduce en reducciones de los fondos básicos de preparación que apoyan la infraestructura necesaria para responder a «todos los riesgos», al tiempo que se agregan requisitos de financiación y rendimiento separados centrados en el tema del día. Aunque hay escenarios específicos que requieren enfoques únicos, la mayoría de las posibles situaciones de emergencia se resuelven mejor con una infraestructura fundamental y coherente. Esto es especialmente cierto en el caso de la preparación para la salud pública, pero se aplica de manera general a todas las agencias de respuesta a emergencias.

Para captar la profundidad y la amplitud de los posibles desastres, se han desarrollado 15 Escenarios de Planificación Nacional para proporcionar un marco que abarque la gama de las peores catástrofes de los Estados Unidos. La idea es que los desafíos combinados que plantean estos escenarios incluyan una diversidad suficiente para lograr una preparación para «todos los riesgos». Incluyen una detonación nuclear, un ataque radiológico con bomba sucia, cinco eventos biológicos, cuatro eventos químicos, dos desastres naturales, una explosión convencional y un ataque cibernético. Los escenarios biológicos incluyen enfermedades transmisibles y no transmisibles de persona a persona, animales y humanos, transmitidas por alimentos y ambientales, liberadas intencionalmente y de origen natural, y requieren el manejo de profilaxis masiva, atención masiva y muertes masivas. Los agentes químicos incluyen tanto agentes de guerra química como productos químicos industriales tóxicos con efectos inmediatos y a largo plazo para la salud. Como grupo, estos escenarios hacen hincapié en casi todos los componentes posibles de la infraestructura de respuesta de los Estados Unidos y abordan los desafíos únicos de coordinación necesarios para una respuesta eficaz a nivel federal, estatal y local.

El uso de estos escenarios nefastos para enmarcar nuestros esfuerzos de preparación plantea una variedad de desafíos. Cuando en los ejercicios de capacitación y sobre el terreno se incorporan cifras realistas de víctimas asociadas a estos escenarios, los participantes pueden desarrollar una actitud pesimista tanto en términos de la probabilidad del evento como de la viabilidad de una respuesta eficaz. Como resultado, el interés fundamental en las medidas de preparación puede verse afectado, ya que los participantes y asociados esenciales llegan a la conclusión de que es simplemente demasiado difícil lograr la preparación en el contexto de estas situaciones hipotéticas. Además, si se dedican esfuerzos a lo peor de estos eventos a gran escala, existe la posibilidad de pasar por alto amenazas más pequeñas y probables. Sin embargo, es cierto que todos los escenarios son plausibles y con esa comprensión hay un imperativo moral de centrar los recursos en cada uno de ellos. Además, se observó a través del desarrollo posterior de la UTL que muchas de las tareas requeridas eran consistentes en muchos o todos los escenarios.

El UTL es un documento «vivo» desarrollado a partir de los escenarios de planificación. A medida que la capacitación y los ejercicios identifican lagunas, se agregan nuevas tareas. La lista proporciona un lenguaje y referencias coherentes para que todas las agencias públicas y privadas de todos los niveles tengan un entendimiento y una definición comunes de las tareas necesarias para lograr resultados de preparación. Las UTL comprendían cientos de tareas y se dividían en cuatro» Áreas de Misión » o taxonomías: Prevenir, Proteger, Responder y Recuperarse (Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, 2005). Una vez que se definieron las UTL detalladas, era necesario refinarlas para convertirlas en capacidades específicas y mensurables. El resultado fue 37 Capacidades Objetivo.

Estas capacidades amplias se evalúan desglosando tareas críticas específicas asociadas con cada una y estableciendo medidas y matrices de desempeño. Por ejemplo, para mostrar la capacidad del objetivo de «Aumento médico», es necesario un plan escrito. La métrica para medir esa tarea crítica específica es simplemente un sí o un no, ya sea que exista un plan escrito o no. Otras medidas tienen requisitos de tiempo. Por ejemplo, un Sistema de Coordinación Médica Estatal debe estar activo dentro de las 2 horas de la notificación del evento (Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, 2007b). La evaluación completa de cualquiera de estas capacidades objetivo es un proceso difícil y lento, pero es una actividad esencial para validar el progreso realizado a partir de los miles de millones de dólares invertidos en la preparación de los Estados Unidos en la primera década del siglo XXI.

Cada nación tiene un enfoque único para sus actividades de preparación. Por ejemplo, los Estados Unidos instituyeron un Sistema de Asesoramiento de Seguridad Nacional en 2002 que utiliza cinco condiciones o niveles de amenaza: Bajo = Verde, Vigilado = Azul, Elevado = Amarillo, Alto = Naranja y Severo = Rojo. Se recomiendan medidas específicas para cada uno de ellos. Sobre la base de los informes de inteligencia, el estado se puede cambiar para toda la nación, regiones específicas o sectores particulares, como instalaciones químicas o aeropuertos (Casa Blanca, 2002).

la Figura 1-3. Sistema de Asesoramiento del Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos.

Las acciones recomendadas para los ciudadanos en general crecen con cada nivel. En el nivel «Bajo» (Verde), se recomienda que todos desarrollen y practiquen un plan de emergencia familiar, creen un «Kit de Suministros de Emergencia» para el hogar, sepan cómo refugiarse en el lugar y cómo apagar los servicios públicos, y busquen capacitación adicional en preparación y actividades de voluntariado. Cada vez que se eleva el nivel, se alienta a los ciudadanos a actualizar sus suministros y planes de emergencia en el hogar y a estar cada vez más alerta de lo que está sucediendo a su alrededor (EE. Departamento de Seguridad Nacional, Guía ciudadana sobre el sistema de asesoramiento de seguridad nacional, s. d., www.dhs.gov/xlibrary/assets/CitizenGuidanceHSAS2.pdf).

Otras naciones utilizan enfoques de alerta similares. Australia estableció un sistema de alerta de terrorismo de tres niveles en 1978 (Bajo, Medio y Alto) y lo trasladó a un sistema de cuatro niveles en 2003. El sistema de cuatro niveles agregó un nivel adicional (Bajo, Medio, Alto y Extremo). El nivel «Extremo» indica que se ha producido o es inminente un ataque (Departamento del Fiscal General del Gobierno de Australia, 2008). Al igual que los Estados Unidos, los británicos ahora tienen un sistema de alerta de cinco niveles (Bajo, Moderado, Sustancial, Severo y Crítico). Se redujo de un sistema de siete a cinco niveles en 2006 (BBC News, 2006).